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特種設備檢驗檢測收費定價規律與改革路徑選擇研究

作者:鄭州望嵩機械設備有限公司 發表時間:2022-05-23 10:06:42

為持續改善營商環境,我國政府實施了清理規范涉企收費等一系列重要舉措。本文針對特種設備檢驗檢測收費,從收費理論和價格形成理論視角,分析得出:特種設備檢驗檢測可收費;在“不擁擠”情形下,檢驗檢測定價只需在社會福利最大化和合理的財政支出之間謀求平衡,在“擁擠”情形下,增加檢驗檢測的有效供給比選擇合理的價格水平更為重要;政府公共政策、檢驗檢測成本效益、企業支付意愿等微觀因素直接影響收費方式和價格水平;基于此,應增加檢驗檢測的有效供給、構建公益引導的市場價格體系、加大收費公開透明力度、完善檢驗檢測成本監審制度。

一、特種設備檢驗檢測收費的理論依據

傳統理論認為公共產品應由政府通過稅收的形式免費提供,其理論依據是“搭便車”行為和外部效應會導致公共產品供給的市場失靈。而后以科斯為代表的新制度經濟學派,從交易費用和產權的角度,論述了公共產品的供給效率,從而為公共產品多樣化供給提供了理論基礎。

例如,科斯等對港口燈塔進行了研究,從產權角度提出將燈塔服務轉移給港口所有者,從而解決了燈塔服務不宜直接向享受服務的船只使用者收取費用而產生的“搭便車”問題。這也說明,隨著技術的進步和新的制度設計,一些原本具有非排他性且不宜直接收費的產品或服務,卻能夠實現排他性地收費供給,并且不會因為排他消費而導致成本大幅度增加。

基于此,西方國家提出“用者付費”理論,由使用者支付一定費用才能得到相應的公共產品和服務,而不再是過去全部由財政資金補償的方式。

“用者付費”理論建立在公共產品和服務的性質基礎上,對于具備普遍消費意義并且無法通過技術和制度設計實現排他供給的公共服務是不適用的;它僅適用于具有特定消費需求和對 象且能實現排他供給的公共產品和服務(俱樂部物品),例如,公共醫療、高等教育。

“用者付費”理論強調社會公平性原則,如果使用稅收免費為特定消費需求和對象提供公共服務,這對其他納稅人是不公平的。

特種設備檢驗檢測是依法開展的驗證性工作,具有一定程度的非排他性和非競爭性,屬于“準公共產品”,未經檢驗或檢驗不合格的特種設備不得進行生產和使用。特種設備檢驗檢測具有明顯的正外部性,企業接受法定檢驗這種安全服務后,不僅保障了自身設備的安全,也保障了周圍人、物和環境的安全。

特種設備檢驗檢測是具有特定消費對象(企業)的準公共物品,通過向產權人提供服務,不存在“搭便車”問題,屬于可收費物品范疇。宜尋求適度收費的保障運行機制,有效規范、限制收費。

同時,隨著我國經濟社會的發展,與特種設備數量的快速增長形成鮮明對比,檢驗檢測隊伍增長和能力提升非常有限,檢驗檢測“擁擠”程度越來越明顯,邊際擁擠成本越來越高,免費提供不僅不能緩解“擁擠”現狀,還會加劇這一矛盾。

二、特種設備檢驗檢測收費特點及其比較

(一)國內收費方式與標準

在我國,依照《中華人民共和國特種設備安全法》《特種設備安全監察條例》,特種設備檢驗是指由經核準的特種設備檢驗機構實施的監督檢驗、定期檢驗、設計文件鑒定、型式試驗等法律法規強制要求開展的檢驗項目。

特種設備檢測包括無損檢測等各類專項檢測和受企業自愿委托的檢驗檢測等技術服務。其中,企業委托屬于商業行為,非本文所研究的對象。

當前,特種設備檢驗檢測收費,多為行政事業性收費,少數為經營服務性收費。比如,上海等地的專項檢測為經營服務性收費。事業單位性質收費大部分屬于行政事業性收費。

關于價格水平,法定檢驗除個別省份由財政經費承擔外,各地標準不盡相同,但總體差距不大。收費價格高低與在用設備規模存在一定關系。北京、上海、重慶、青海等地電梯定期檢驗收費標準如表1所示。

可以看出,我國特種設備檢驗檢測收費方式存在差異,各地收費項目設置和費用計算方式并不相同。

(二)國外收費方式與標準

在世界范圍內,特種設備檢驗檢測也多由政府機構或公益機構承擔。例如,美國各州承壓類設備政府檢驗機構數量占檢驗機構總數的比例約為40%60%,電梯檢驗機構主要為政府檢驗機構;日本也多由一般社團法人、公益財團法人等指定的非營利法人承擔。例如,建筑設備與電梯中心、日本鍋爐協會等;韓國升降機安全局是韓國唯一的升降機安全管理機構。

在檢驗檢測業務方面,美國與我國具有一定相似性,日本、韓國則將其分為定期檢查和性能評定(認證)兩類,定期檢查直接對政府主管部門負責,要求實施每半年一次的定期檢查制度;性能評定(認證)是對設備整體結構及關鍵部件性能的測試評估和認證。

國外特種設備檢驗檢測收費,既有政府定價,也有市場調節價。美國的政府檢驗機構、政府合作檢驗機構按照各州規定的標準收費,保險公司或獨立檢驗構則按市場價格收取服務費用。

例如,紐約市規定電梯所有者向建筑部門(DOB)按標準支付電梯檢驗檢測和報告費用(NYC Administrative Code § 28-304.8 Fees)。日本、韓國相應的危險工業品檢驗也按規定標準收取安全檢查費。

仍以住宅電梯定期檢驗(定期檢查)為例,通過檢索美國、日本、韓國有關地區的政府及檢驗機構網站,相應地區的收費標準如表2所示。

(三)國內外收費的比較

國內外特種設備檢驗檢測收費方式,既存在相似性也存在差異性。在相似性方面:一是各國都會收取一定費用,免費提供服務的方式比較少;二是為保證法定檢驗的公益屬性,通常對政府檢驗機構及政府合作檢驗機構實施價格管制。

在差異性方面,一是美國實施的是一種“市場調節+政府兜底的模式,政府機構與市場主體形成互補關系;二是美國紐約改變檢驗機構直接收費的方式,由政府部門代收檢驗檢測費用;三是日本、韓國嚴格區分定期檢查與性能評定(認證)。

另外,收費標準與經濟發展水平具有一定的關聯性,相對而言,美國、日本對特種設備檢驗檢測價格水平較我國稍高一些。

三、特種設備檢驗檢測收費定價形成及其規律

(一)宏觀視角下的特種設備檢驗檢測收費定價形成機制

對于一般意義上的商品和服務,隨著價格的增長,其供給會增長,但需求會隨之減少。特種設備檢驗檢測則有所不同,作為一種法定職責和義務,供給不會隨著價格的增長而大幅度增加,即供給缺乏彈性。供給缺乏彈性是檢驗檢測供給不足的根源。

另外,由于特種設備檢驗檢測的法定強制性,在一定范圍內需求也不會隨著價格的增長而大幅度減少,造成需求缺乏彈性,需求缺乏彈性為特種設備檢驗檢測逐利創造了條件。

假定特種設備檢驗檢測需求函數為QP),在一定價格范圍內需求缺乏彈性,但當價格超過一定范圍時,需求會迅速減少。假定供給函數為SP),在一定價格范圍內供給缺乏彈性,且當價格超過一定范圍時,供給不會快速增長。

當價格為0時,基于公益要求,供給也會維持在一定水平。那么,特種設備檢驗檢測的需求供給曲線如圖1所示,在一定時期內,需求會隨著特種設備數量的增長而增長,需求曲線由D1向右移動到D2,相同價格下需求量增加;但檢驗機構的數量和規模卻不會大幅增長,供給很難實現同樣的增長,供給與需求之間的矛盾逐漸加深,假定供給曲線S1移動到S2,則均衡價格由P0變化為P1,使得檢驗價格存在上漲的內在動力。

特種設備檢驗檢測屬于勞動知識密集型產業,生產要素以勞動、技術為主。在短期內,檢驗機構的人員及其報酬是相對穩定的,檢驗設備的損耗、校定及附屬材料消耗等支出構成可變成本,在“不擁擠”的情形下,可變成本相對較低。

但長期來看,需求會隨著在用特種設備數量增長而增長。當出現“擁擠”情形后,檢驗機構需要為之增加人員和儀器設備,增加的人員和設備支出便構成了可變成本,邊際成本逐漸遞增。

當前,多數檢驗機構收費實行政府定價,其價格形成機制及價格水平對檢驗收費定價具有重要的示范引領作用(唐鐵軍,2018)。因此,假定檢驗檢測收益函數RQ),成本函數CQ),取平均收益為AR、平均成本為AC、邊際成本為MC,以QY表示擁擠點,則特種設備檢驗檢測的定價情況如圖2所示。

在“不擁擠”情形下,隨著檢驗檢測數量的增加,檢驗機構平均成本逐漸下降。若價格為p0=0時,社會福利最大化;當價格為p1時(AR=SMC),檢驗機構存在虧損,但社會福利損失較??;當價格為p2時(AR=SAC),檢驗機構收支均衡,社會福利進一步損失;當價格為p3時(MR=MC),檢驗機構實現利潤最大化,但社會福利損失嚴重。

因此,在“不擁擠”情形下,檢驗檢測定價只需在社會福利最大化和合理的財政支出之間謀求平衡。在“擁擠”情形下,實際需求超過檢驗機構供給能力,檢驗機構邊際成本LMC快速遞增,平均成本LAC在擁擠線(QY)附近達到最小后開始上升。此時,采用邊際成本價格p2要比平均成本價格p1福利損失更大。

在“擁擠”情形下,雖然采用平均成本價格p1較為合理,但此時的平均成本遠高于最小平均成本(LACmin),即此時未能發揮檢驗機構的最佳規模效應,社會成本較高。因此,在擁擠情形下,增加檢驗的有效供給比選擇合理的價格水平更為重要。

無論在“擁擠”還是“不擁擠”情形下,如果收費全部實施市場價格,且不存在其他任何制約條件,檢驗機構則會自發地選擇利潤最大化價格p3,使得發展不平衡地區和中小企業檢驗可能得不到有效保障,不利于特種設備行業安全平穩健康發展。

從理論上,以成本監審為基礎的政府定價是保障檢驗檢測公益性的重要價格管控手段,但由于檢驗機構與政府主管部門之間存在信息不對稱。在成本監審作用有限或缺乏成本監審的前提下,往往難以發現檢驗檢測的真實成本。因此,其價格能準確地反映檢驗檢測資源的稀缺性和服務需求的差異性。

(二)微觀視角下特種設備檢驗檢測收費的定價影響機制

長期來看,特種設備檢驗檢測收費定價的形成是由其供需關系決定的。從微觀角度,價格是由政府主管部門、檢驗檢測機構及特種設備企業三方博弈的結果,政府的公共政策、檢驗機構的成本收益、企業的支付意愿等微觀因素直接影響特種設備檢驗檢測的收費方式及價格水平。

此外,宏觀經濟水平、安全形勢、技術狀況、地理環境等外部因素也都會對其價格產生間接的影響。因此,特種設備檢驗檢測收費定價的影響機制如圖3所示。

1.公共政策。根據宏觀經濟水平、安全形勢、財政狀況等環境因素的差異和變化,國家及各地政府出臺一系列監管政策、收費政策和稅收政策。

監管政策的強弱與安全形勢有關,往往強監管政策下政府會加強檢驗檢測和隱患排查。此外,稅收政策的直接影響是增加檢驗成本,但稅收不會由檢驗機構單獨承擔,通過價格調整的方式,部分轉移給企業,最終傳導至檢驗檢測價格。

2.成本收益。如前所述,在政府定價的主導模式下,檢驗機構的成本水平和收益期望是定價的基礎。同時,檢驗機構的成本和收益又受到地理環境、供需狀況、技術狀況等外部因素影響。

主要表現在兩個方面:一是不同地區的經濟發展水平不一致,設備規模效益不一樣,地區間的支付能力存在差異;二是檢驗檢測成本受設備所在地的地理位置、氣候條件、工作環境等的影響。往往這兩方面是相互矛盾的。比如,欠發達地區檢驗成本相對較高,但支付能力低。因此,檢驗檢測收費需要兼顧地區的支付能力和檢驗機構的成本。

3.支付意愿。支付意愿表示消費者愿意為購買特定的商品或服務而付出的代價,即能夠接受的最高價格。如果價格超過消費者的支付意愿,對于私人物品,消費者則不會購買;對于法定強制的產品和服務,消費者則會表現出不滿。

特種設備檢驗檢測的支付意愿與特種設備企業的規模實力、生產效益及檢驗檢測項目數量、技術含量、服務質量和效益,以及供需狀況、地理環境等因素均有關。也就是說,不同地區不同企業或者同一企業不同型式的設備,針對不同檢驗檢測服務和項目,所能接受的支付意愿是不同的。

這就需要特種設備檢驗檢測收費標準設置合理的范圍,使檢驗機構能夠參照收費標準,結合自身的成本水平、技術水平和檢驗檢測實際情況,進行適度的調節。

綜上,特種設備檢測定價既受到宏觀方面供給需求的影響,也受到微觀方面政策、成本、支付意愿的影響。

四、結論與政策建議

通過分析研究得出如下結論:一是特種設備檢驗具有特定的消費對象,屬于可收費物品范疇;二是在“不擁擠”情形下,檢驗檢測定價只需在社會福利最大化和合理的財政支出之間謀求平衡;在“擁擠”情形下,增加檢驗檢測的有效供給比選擇合理的價格水平更為重要;三是政府的公共政策、檢驗機構的成本收益、企業的支付意愿等微觀因素直接影響特種設備檢驗檢測的收費方式和價格水平。圍繞特種設備檢驗檢測收費改革提出以下建議:

(一)增加檢驗檢測的有效供給

利用管理和科技雙重手段,增加特種設備檢驗檢測的有效供給。

在管理方面:一方面,要破除檢驗檢測機構的體制機制束縛,鼓勵跨區域、跨行業整合,鼓勵設立分支機構,引導綜合性檢驗檢測機構的發展,增加檢驗檢測供給;另一方面,對檢驗檢測內容和項目進行合理優化,創新檢驗檢測供給模式,進一步強化檢測對檢驗的補充作用。

在科技方面:強化特種設備科技人才的培養,加大對檢驗檢測關鍵技術研發的投入,培育發展智能檢驗檢測新業態,提高檢驗檢測效率。推動檢驗檢測服務平臺建設,形成特色產業集群示范,強化質量基礎設施一站式專業化服務。

(二)構建公益引導的市場價格體系

推進特種設備檢驗檢測行業供給側結構性改革,借鑒日本、韓國的業務劃分和美國的價格體系等經驗,進一步明確檢驗、檢測的業務屬性,明確檢驗業務符合性驗證、檢測業務性能評定的不同定位,強化檢驗的公益性,承認檢測的經營性,允許具有相應資質的企業、保險機構、社會組織和事業單位開展特種設備檢測業務,對設備結構和關鍵部件的性能進行鑒定。

由政府指定的公益性檢驗機構(事業單位、社會組織等)開展檢驗業務,代表政府行使生產、使用、檢測等環節質量和安全主體責任落實的符合性驗證和監督職能,逐步形成公益引導的市場價格體系,發揮公益價格的引導作用和市場價格的資源配置作用。

(三)加大收費公開透明力度

針對公益性檢驗機構,要求主動制定檢驗檢測收費目錄清單,并向當地價格主管部門進行申報,接受價格主管部門指定的評估機構對檢驗檢測成本進行評估,核準收費項目價格,在此基礎上形成公益引導價格。

所有的檢驗檢測機構均要求通過其官網或其他方式公布檢驗檢測服務項目和收費標準。實施檢驗檢測活動前,檢驗機構應主動向受檢單位說明檢驗檢測項目和價格,以及所參照的價格依據及相應的規定,供受檢單位參考選擇;跨地區開展檢驗檢測服務,應參照當地價格主管部門核定的檢驗檢測項目清單和有關規定執行。

(四)完善檢驗檢測成本監審制度

公益性檢驗機構的檢驗檢測服務作為一種安全技術監督和保障手段,屬于安全監管的重要組成部分,應該發揮好履行公共職責的作用,需要起到符合性驗證作用以及性能評定兜底作用,確保在用特種設備均能得到有效的“體檢”。

公益性檢驗機構收費應嚴格踐行成本補償機制的收費標準,不斷完善內部成本核算制度;主管部門應不斷完善特種設備檢驗檢測公益價格的成本監審制度,強化成本監審的作用,保障公益性檢驗機構的經費來源。

有條件的地區還可利用財政、援助和保險等多種其他渠道資金,進一步補償法定檢驗檢測成本,適度降低收費標準,夯實檢驗檢測的支撐保障作用。


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